최근 정부형태와 관련된 개헌논의가 한창이다. 정부형태는 국가권력을 행정부와 입법부에 어떻게 배분하고 양자의 관계를 어떻게 설정할 것인가에 관한 것이다. 헌법학에서는 정부형태를 국가권력의 남용을 막기 위한 권력분립의 조직적 실현 형태로 본다. 국가권력으로부터 국민의 자유와 권리를 보호하기 위함이다. 올 4월 초 국회의장 직속 헌법개정자문위원회가 분권형 대통령제를 골자로 하는 개헌안의 중간결과를 발표했다.
개헌 논의 지켜봐야 하는 이유
이는 지금의 제왕적 대통령제를 개혁하겠다는 의지로 풀이할 수 있다. 대통령에게 집중돼 있는 행정부 권한을 국민총리와 분담하자는 거다. 대통령은 통일·외교·안보 등 외치를 담당하고 국회에서 선출된 국무총리가 국정을 총괄하며 내치를 담당하도록 하자는 거다. 대통령이 국회 다수의 지지를 받는 경우 대통령제와 유사하고 그렇지 않으면 의원내각제와 유사하게 운용된다. 국민의 선택에 따라 다양한 정부형태로 운용될 수 있다.
분권형 대통령제는 권력의 집중을 막고 대통령제와 의원내각제의 장점을 최대한 활용할 수 있다. 대통령과 총리가 권한을 두고 갈등을 일으킬 수도 있다. 대통령제와 의원내각제의 단점만 나타날 수 있다는 것도 특징이다. 결국은 국가의 정치문화와 수준에 성공 여부가 달려 있다는 얘기다. 우리나라에서의 성공 가능성도 장담할 수만은 없다. 앞으로 더 많은 논의가 필요한 이유다. 그러나 개헌논의 과정에서 분명히 해야 할 게 있다. 개헌의 목적이다.
정부형태를 개선하는 목적은 지금보다 더 살기 좋은 나라를 만들기 위해서다. 정부형태는 이를 위한 수단에 불과하다. 정부형태에 대한 개헌논의가 우리나라 국민의 먹고사는 문제에 직접적인 영향을 미친다는 사실을 인식해야 하는 이유다. 그렇지 않으면 정치권에서 권력투쟁 문제로 변질될 우려가 있다. 정부형태 개헌은 한 나라의 정치제도 골격을 바꾸는 작업이다. 그런데 이런 ‘정치제도’는 그 나라의 ‘경제발전’을 좌우한다.
이것이 얼마 전 세계적으로 선풍적인 인기를 끌었던 「왜 국가는 실패하는가(Why Nations Fail)?」라는 책의 핵심이다. 왜 어떤 나라는 경제발전을 이루고 다른 나라는 그렇지 못하는가? 지리적으로 불리한 위치에 있어서? 훌륭한 문화적 전통을 가지지 못해서? 풍부한 자원을 갖고 있지 않아서? 모두 아니다. 제대로 된 ‘경제제도’를 창출해 낼 수 있는 ‘정치제도’를 갖추지 못했기 때문이다. 국가가 지속적으로 발전하려면 이를 뒷받침해줄 ‘경제제도’를 갖추고 있어야 한다.
재산권 보장, 계약의 보호, 법치주의, 신규사업의 용이성, 경제적 시장, 자유로운 직업선택 등이 그것이다. 이런 제도들이 없다면 열심히 일하고 투자를 하고 혁신할 인센티브가 생기지 않아 경제가 발전할 수 없다. 경제제도는 국가의 정치과정을 통해 만들어 지고 정치과정은 그 국가가 어떤 정치제도를 갖추고 있느냐에 따라 결정된다. 지속적인 경제발전을 위해서는 제대로 된 경제제도를 갖춰야 하고 이를 위해서는 제대로 된 정치제도를 갖춰야 한다는 거다.
경제발전 이끌어야 좋은 정치제도
어떤 정부형태가 우리나라 정치현실에 가장 부합하는 제대로 된 정치제도인지 아직 불분명하고 논쟁도 많다. 그러나 국가권력의 남용으로부터 국민의 자유와 권리를 보호하며 경제발전을 이끄는 경제제도를 창출하는 정부형태가 돼야 한다는 건 분명하다. 정부형태와 관련된 개헌이 필요하다면 그것은 이상적인 권력구조를 만들어내기 위함이 아니다. 우리나라 국민 모두의 삶을 풍요롭게 만들기 위함이다. 정치적 이해관계에 얽힌 권력투쟁이 아닌 국민을 위한 개헌논의를 기대해 본다.
신석훈 한국경제연구원 부연구위원 sshun@keri.org
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